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      多數農民工不愿意進城,專家:戶籍制度得放開

      今年是全面建成小康社會目標實現之年,也是打贏脫貧攻堅戰收官之年。如何看待我國脫貧攻堅的完成情況?完成脫貧攻堅后,三農工作的重點將如何開展?編者對此專訪了中國社會科學院農村發展研究所所長專家。
       
      國家統計局數據顯示,截至2019年末,全國農村貧困人口551萬人,比上年末減少1109萬人,下降66.8%;貧困發生率0.6%,比上年下降1.1個百分點。專家表示,按照每年減貧一千多萬的速度,到2020年底實現農村貧困人口脫貧的目標是有把握的。
       
      “到2020年,實現脫貧攻堅的目標之后,三農工作的重點會逐步轉移到鄉村振興。” 專家強調,鄉村振興的關鍵是產業振興,要通過產業振興帶動鄉村的全面振興,實現農民增收。
       
      專家表示,在貧困地區農民的收入中,工資性收入跟轉移性收入占農民增收的比重超過75%,比重過大。“農民增收缺乏強勁的根基,所以農村的發展一定要建立長效產業,依靠產業的支撐來提高農民收入。”
       
      近年來,隨著城鎮化進程提速,農村宅基地的閑置問題日益凸顯。據調查,目前我國農村宅基地10%至20%是閑置的。專家指出,宅基地改革在土地改革中相對滯后,推進宅基地改革,最關鍵的一點就是堅持市場化改革的路徑推進改革。
       
      “在農民自愿的前提下,農民的宅基地的退出和流轉,都應該采取市場化的辦法,要建立集體、政府和農民之間科學合理的利益分配機制,農民才能獲得更多的收益。”專家說。
       
      與土地市場化改革密切相關的戶籍制度改革也在加快推進。專家表示,在短缺經濟的時代,由于基礎設施和公共服務比較滯后,很多福利制度依附在戶籍制度下面,導致中國有兩個城鎮化率,常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率。未來兩個城鎮化率要實現并軌。
       
      “現在農村的發展比較快,基礎設施和公共服務也在不斷改善,而農民進城落戶的意愿卻在大幅度下降。這些年農民進城的意愿下降到30%-50%左右,是一個新的現象。”
       
      專家表示,從長遠來看,未來戶籍制度要全部放開。如果能夠實現基本公共服務的均等化,很多隱含在戶籍制度下的福利功能自然就剝離了。“在十四五時期,除了少數個別的超大城市以外,應該對城市戶籍制度全部放開。”
       
       
      編者:今年是全面建成小康社會目標實現之年,也是脫貧攻堅收官之年。您如何看待這一目標的完成情況?在實現脫貧攻堅的目標后,我國“三農”的工作重點將有哪些變化?
       
      專家:到去年底,貧困人口剩余551萬,貧困發生率下降到0.6%。按照過去的速度,每年減貧一千多萬,到2020年底實現貧困人口脫貧的目標應該是有把握的。同時,貧困縣要實現摘帽,現在剩余的52個貧困縣,都在按計劃穩步推進。
       
      從這些年來看,貧困地區農村居民人均可支配收入增速繼續高于全國農村平均增速。貧困地區的基本公共服務與全國的差距也在不斷地縮小。黨的十九大報告提出,到2035年要基本實現基本公共服務的均等化,這是一個長期的目標。
       
      脫貧攻堅是中國的一號工程。農村貧困人口的脫貧是近些年三農工作的重中之重。2020年要實現全面小康,農村貧困人口的減貧是底線要求,是一項標志性的目標。目前來看,脫貧攻堅在持續穩定快速地推進,取得了決定性成效。
       
      十四五期間,要全面提高脫貧質量,鞏固提升脫貧攻堅的成果。在2020年實現脫貧攻堅的目標之后,三農工作的重點會逐步轉移到鄉村振興,中間需要設置3到5年的過渡期,過渡期之后重點將全部轉移到鄉村振興上來。
       
      編者:農村土地制度改革是鄉村振興的的重要推動力。您認為應該如何盤活宅基地,讓農民得到公平的資產和分配?
       
      專家:在推進土地征收制度的改革、農村集體經營性建設用地的入市、宅基地的改革這三塊地的改革中,宅基地的改革相對滯后。
       
      宅基地改革試點的重點和關鍵,是在堅持宅基地的所有權、資格權、使用權三權分置的基礎上放活宅基地的使用權、找到宅基地三權分置有效實現的途徑和方法。
       
      根據各方面調查,目前農村宅基地的閑置大概在10%到20%左右,這也是城鎮化過程中出現的現象。推進宅基地改革,要尊重農民的意愿,尊重鄉村發展和村莊發展的規律。最關鍵的一點就是堅持市場化改革的路徑,推進宅基地的改革。
       
      宅基地的退出也要按照市場化的路徑來解決?,F在中央已經明確,進城落戶農民農村宅基地的退出要自愿、依規、有償退出。我國城鎮化率已經超過60%,預測2025年城鎮化率將達到65.5%,2035年城鎮化率將達到72%左右。
       
      城鎮化在快速推進,大量農村人口遷移到城市,這些人在城里安家落戶后,有相當一部分愿意退出農村宅基地。在農民自愿的前提下,農村宅基地的退出、流轉,都應該采取市場化的辦法,用市場定價的機制解決,農民才能獲得更多的收益。
       
      另外,在宅基地交易的過程中,按照市場化定價和市場化改革的方向,要在集體、政府和農民之間建立科學合理的利益分配機制,保護農民的利益。
       
      編者:前段時間山東的合村并居工程引起很多的輿論熱議,您對此如何看待?
       
      專家:在建立市場化的自愿退出機制前提下,進行適當的合村并居規劃引導是必要的。首先,合村并居要尊重農民的意愿,尊重鄉村發展和村莊發展的規律。
       
      很多農村在遷村并居的過程中,強迫農民上樓,按照城市的辦法推進村莊建設。有一些村莊甚至建一棟高樓,讓所有村莊的人搬進去,違背農村發展的規律和農民的意愿,是不對的。
       
      隨著大量農村人口遷移到城市,村莊的空心化不可避免。改革開放以來,每年都有成千上萬的村莊消失,就必須要對村莊進行整治和布局調整,核心是進行規劃引導??陀^看待村莊合并的問題,要統籌推進城鎮化與鄉村振興,將二者有機結合。
       
      城市跟鄉村的功能不一樣,城鄉一體化不是城鄉的一樣化。城市是人口集聚、產業集聚的地方,鄉村則是一派田園風光,山清水秀,經得起鄉愁的考驗。
       
      中國的村莊比較多,有些村莊人口越來越聚集,未來適合往城鎮化的方向發展,而另一些村莊的有限人口在不斷縮小,適合按新村建設的模式發展。因此對村莊要因地制宜,分類整治。
       
      村莊的整治不應該像城市一樣建高樓大廈,我認為可以在“一戶一宅”的基礎上,按別墅化的發展方向和新村建設模式,每家一個小庭院。建有特色的,高質量的村莊,這一點可以借鑒學習歐洲的經驗。
       
      編者:建立健全城鄉統一的建設用地市場是土地市場化改革一直以來的方向,但多年來推動這一改革卻困難重重。您認為難點、癥結在哪?要真正推動下去需要哪些方面的配套措施?
       
      專家:從長遠發展看,建設城鄉統一的建設用地市場是發展目標和方向。難點是打破城鄉封固的二元體制機制。
       
      首先,要改變觀念,以往人們大多從城市角度來考慮城鄉關系,認為城市是中心,處于領導和支配的地位,其帶來的結果就是重城市輕農村。
       
      在城鄉融合發展的觀念上,一定要把城市跟鄉村看成有機的整體。盡管城市和農村承擔的功能、作用不一樣,但是城市跟農村的地位應該是平等的。城市與鄉村是共同發展,共同繁榮,相互促進的關系。
       
      其次,要構建城鄉統一的體制機制跟政策體系。建設城鄉統一的土地建設用地市場,核心是三塊地的改革。要縮小土地征地的范圍,推進農村集體經營性建設用地同等入市和宅基地改革。通過三塊地改革,構建城鄉一體的建設用地市場。
       
      過去談市場交易,沒有把農村的房地產市場納入進來,要建設城鄉統一的建設用地市場,還要搭建城鄉一體的交易平臺。
       
      編者:與土地市場化改革密切相關的戶籍制度改革也在加快推進。戶籍制度的放開對農民工市民化有什么幫助?未來戶籍制度是否會完全放開?
       
      專家:戶籍制度改革是推進農業轉移人口市民化的基礎跟前提。大量農民工到城里從事非農產業以后,實現了居住的城鎮化和就業的城鎮化,但戶籍制度上沒有實現城鎮化,導致中國有兩個城鎮化率,即常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率。
       
      作為中國特有的現象,農民先到城里實現常住人口的城鎮化,從統計上登記為城鎮人口,但因為沒有城市戶籍,不能完全享受跟城鎮原居民同等的待遇。這兩個城鎮化率的差額這些年一直在16.2%左右,2019年約為2.27億人,這些農業轉移人口沒有完全市民化。從長遠來看,這兩個城鎮化率要并軌。
       
      農業轉移人口市民化如何加快推進,就是要長短結合,標本兼治。通過戶籍制度改革,放寬農民進城的落戶限制,是中短期的治標措施。這些治標措施也是必要的。
       
      戶籍制度最原始的職能就是人口登記,在短缺經濟時代,由于基礎設施和公共服務比較滯后,很多福利制度依附在戶籍制度下面。長期治本的辦法就是實現基本公共服務的均等化。
       
      從長遠來看,未來戶籍制度要全部放開。如果能夠實現基本公共服務均等化,無論人們居住在城市還是農村,在北京還是貴州,都能夠享受均等化的基本公共服務,就不存在農業轉移人口的市民化問題。很多隱含在戶籍制度下的福利功能自然就剝離了。
       
      因此,一方面要不斷放寬農民進城落戶的限制?,F在300萬以下的城市已經放開了,在十四五時期,除了少數個別的超大城市以外,應該對城市戶籍制度全部放開。
       
      另一方面要把重點放在基本公共服務的均等化上。首先要實現基本公共服務城鄉常住人口的全覆蓋,把農村人口納入進來。最后要在全國范圍內實現基本公共服務的均等化。讓所有公民享受均等化的基本公共服務,享受同質化的生活質量,這是一個長遠的目標。
       
      編者:隨著城鎮化的推進,大量學歷較高的年輕人不斷涌向城市,農村人口老齡化日益凸顯,各類人才流失嚴重。如何鼓勵人才下鄉,助推更多的人才從大城市來到小鄉鎮?
       
      專家:這些年來,城鎮化速度在放緩,農民進城的意愿也在發生變化。在早期,農民進城落戶的意愿高達80%,但現在農村的發展比較快,基礎設施和公共服務也在不斷改善,農民進城落戶的意愿在大幅度下降。這些年農民進城落戶的意愿下降到30%-50%左右,是一個新的現象。
       
      隨著城鎮化的推進,大量的年輕人在城里安家落戶,農村人口的老齡化越來越嚴重。鄉村60歲以上老齡人口的比重遠高于城市,也使得鄉村的人才比較短缺。
       
      鄉村的人才振興首先要把鄉村現有的人才發揮好,他們是鄉村振興的重要主體。因此要加強農民、村干部、農村企業家的培訓,提高他們的科學文化素質和勞動技能。
       
      在這個基礎上,鼓勵城市人才下鄉要多管齊下。首先要更新理念,城市人才下鄉不一定要住在鄉村。人才不分城市、鄉村,做電商也要包括城市、鄉村。要用一體化的理念進行統籌,樹立大人才觀,只要為鄉村振興服務,多方面人才都可以納入進來。
       
      另外,要創造就業崗位,提供就業機會,為城市人才下鄉從收入、待遇、居住等方面創造好的條件。同時要為他們提供好的制度安排,建立城鄉文化、醫療、教育、體育方面的城鄉共同體,促進人才流通。
       
       
      編者:除了人才,資金也是不可缺少的要素。為支持脫貧攻堅和鄉村振興,中央加大了對“三農”的資金支持力度,如何發揮財政資金對鄉村振興的引導作用,吸引更多的社會資本參與到鄉村振興的建設中?
       
      專家:鄉村振興的資金缺口很大,需要大量資金。首先要加大政府投入的力度。它的增長速度應該高于政府的一般預算支出的增長速度。
       
      其次,在鄉村振興方面要逐步建立政府財政投入的穩定增長機制。一些公共服務可以采取公私合營的方式,通過財政的資金推動、引導社會資本參與鄉村振興,形成鄉村振興多元化的資金渠道。
       
      這其中,要處理好政府與市場分工的問題。城市人口密集,人口規模大,在城里做公共服務項目能夠獲得更好的規模經濟效應,而農村人口居住比較分散,規模小。所以它的規模效益相對較差。因此各級政府財政更需要介入,比如可以采取投資補貼,獎補等方式來吸引民間資本參與鄉村振興的建設。
       
      此外,還要有一套好的制度安排跟政策體系,鼓勵引導民間資本廣泛地參與到鄉村振興中,同時還要保護他們的利益。吸引民間資本參與鄉村振興的重要渠道就是城市資本下鄉,而資本是包括資金、人才、技術、品牌、營銷經驗等在內的綜合體。
       
      在促進城市資本下鄉的過程中,關鍵要讓城市的資本跟村集體、農民合作社、農民形成利益共同體。一方面要保障下鄉的城市資本或者企業合法的權利,同時要讓農民能夠更多地參與,從而獲得產業增值的收益。在產業鏈的基礎上,構筑一個利益鏈,形成利益共同體,才有可能長期發展。
       
      編者:在城市資本下鄉的過程中,如何規避對農村發展帶來的風險?
       
      專家:在城市資本下鄉到農村投資的過程中,農民尤其是貧困地區農民以土地,旅游資源,或其它的資源入股,這些入股資源的價值如何科學的評估很重要。目前我們對這種評估還沒形成科學的方法、統一的標準。
       
      鄉村振興最重要的主體是農民,一定要以農民為中心,以人為本。保障國家的糧食安全,確保耕地的紅線,農民的利益不受損,這幾條底線不能逾越。
       
       
      編者:實施鄉村振興戰略,生活富裕是落腳點。應如何拓寬農民增收的渠道,建立農民增收的長效機制?
       
      專家:要建立農民持續穩定增收的長效機制。渠道很多,但核心要依靠產業支撐形成長效機制,產業振興是關鍵。
       
      農民的工資性收入有相當一部分是外出到城里打工的收入,因此農民收入可能增加了,但農村的產業沒有發展起來,農民增收缺乏強勁的根基。所以農村的發展一定要建立長效產業,要依靠產業的支撐提高農民收入。
       
      去年貧困地區農民家庭超過75%的收入來源是工資性收入與轉移性收入,這兩部分占農民增收中的比重太大。從長效機制來看,未來要大幅提升農民的經營性收入,調整農民工資性收入的結構,依靠農業農村本地產業的發展帶動農民增收。
       
      當前農民財產性收入增加很快,但是占比很低,無論是比重還是貢獻都在2%到3%左右。去年,全國城鄉居民收入差距是2.64:1,但是人均財產性收入差距超過10倍,高達11.6:1。未來增加農民財產性收入潛力很大。
       
      產業的發展一定要發揮市場的決定性作用,發揮農民的主體地位。農村的改革也應該堅持市場化改革,政府要在農業農村的發展上發揮引導作用,投入更多的資金。

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